Principio de legalidad en materia sancionatoria administrativa: ¿un debate inacabado? 

Los bienes jurídicos que se pretenden proteger y la dinámica y celeridad propias de los procedimientos administrativos sancionatorios llevan a matizar la aplicación del principio de legalidad en dicha materia en comparación con su aplicación en el derecho penal.

La Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-044 de 2023, mediante la cual se declara la constitucionalidad de un apartado del inciso 1º del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011, que establece las normas con base en las cuales es posible imponer sanciones administrativas en el marco de los procedimientos que adelanta la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC). En el trámite de constitucionalidad, nuestro docente, Camilo Burbano Cifuentes emitió un concepto abogando por la exequibilidad de la norma demandada, el cual fue acogido por la Corte.

La demanda buscaba que se declarara la inconstitucionalidad del apartado “(…) de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le son atribuidas por esta ley (…)”. De acuerdo con el demandante, este apartado de la norma es contrario al artículo 29 de la Constitución que consagra el derecho al debido proceso. 

Por una parte, según el actor, esta norma desconoce el principio de reserva de ley, pues crea sanciones frente a conductas que tienen su fuente en actos de naturaleza administrativa y no legal. Por otro lado, manifiesta que la norma va en contra del principio de tipicidad y de reserva de ley, pues tipifica como infracción la mera inobservancia de las normas contenidas en los actos administrativos que enlista, sin delimitar la conducta sancionada, lo cual convierte la infracción en vaga e imprecisa. 

El profesor Camilo Burbano, en su intervención señaló que, frente a la aplicación del principio de legalidad en materia sancionatoria, se ha aludido al “test de previsibilidad”, previsto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y recogido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Sentencia del Caso López Mendoza vs. Venezuela. Dicho test permite determinar si una norma es lo suficientemente previsible o no para los ciudadanos. 

Nuestro docente sostuvo que, al remitirlos a disposiciones de rango inferior, la norma demandada no contiene una carga excesiva para los ciudadanos, pues se dirige a actores del sistema económico que, por las cargas y obligaciones propias de su actividad y siempre que sean adecuadamente publicadas por la autoridad administrativa, las conocen de manera previa. Además, señala que la norma demandada es precisa, ya que sus elementos se encuentran debidamente conceptualizados en el ordenamiento jurídico colombiano. Finalmente, concluye que la norma es previsible de acuerdo con los estándares internacionales, ya que no se encuentra en un contexto especial que dificulte su acceso, su ámbito de aplicación no es arbitrario y los sujetos a quienes está dirigida son actores económicos cuya obligación es conocer los actos administrativos debidamente publicitados por la SIC (en adelante SIC). 

La Corte, al estudiar la constitucionalidad de la norma demandada, recordó que la aplicación menos rigurosa del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionador va en línea con el rango de derechos que se pretenden restringir con la imposición de tales sanciones. Además, indicó que el principio de tipicidad, en materia sancionatoria administrativa, permite que la forma típica pueda tener un carácter determinable y no necesariamente determinado, siempre que el mismo ordenamiento establezca criterios objetivos para concretar la hipótesis normativa. Finalmente, señaló que, en el derecho administrativo sancionatorio, la Corte ha permitido que el legislador incorpore, en el tipo punitivo, remisiones normativas generales para que este sea completado. 

Con base en lo anterior, la Corte concluyó que dicha disposición no vulnera los principios de tipicidad ni de reserva de ley, ya que el artículo parcialmente acusado consagra un tipo sancionatorio que logra completarse mediante el reenvío a otros artículos del propio cuerpo normativo y a otras normas administrativas proferidas por la SIC. Esto lleva a señalar que la norma demandada sí señala los elementos básicos de la conducta sancionada, establece un marco de referencia cierto que permite concretar de manera razonable las conductas reprochadas y precisa las sanciones a imponer, lo que hace que esta sea perfectamente compatible con los principios mencionados. 

Considero que es acertada la posición de la Corte y, a su vez, la del profesor Burbano en su intervención. Los bienes jurídicos que se pretenden proteger y la dinámica y celeridad propias de los procedimientos administrativos sancionatorios llevan a matizar la aplicación del principio de legalidad en dicha materia en comparación con su aplicación en el derecho penal.

No obstante, opino que la Corte Constitucional pudo profundizar un poco más en el análisis de la demanda, en punto de las remisiones en blanco de las normas sancionatorias. Lo anterior, toda vez que es claro que debe garantizarse el principio de legalidad dependiendo del ámbito sancionatorio de que se trate como garantía que le asiste a los ciudadanos frente al ejercicio del poder punitivo, pero no debe olvidarse que este tipo de normas busca tipificar conductas de manera abstracta e impersonal. Así, teniendo en cuenta que, pretender que el legislador-como lo señalaba el demandante- defina todos y cada uno de los aspectos propios de la infracción típica, pudiendo generar remisiones a otros elementos del ordenamiento, como sistema complejo e interrelacionado, generaría una dificultad excesiva de aplicación del derecho sancionatorio y, por tanto, no se podrían cumplir las funciones que le son propias.