Jurisprudencia
23 de agosto de 2023
La penalización de la ocupación de baldíos de la nación: otro descache
La modificación introducida al artículo 337 Código Penal que implicaba la penalización de la ocupación de baldíos de la nación resultaba innecesaria e inidónea y, en consecuencia, desproporcionada.
Un ciudadano ejerció la acción pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 1° (parcial) de la Ley 2111 de 2021, que incorporó los artículos 337 y 337A al Código Penal. El artículo 337, por su parte, penalizaba la usurpación, ocupación y utilización de baldíos de la nación sin el lleno de los requisitos legales, entre otras conductas. De igual manera, contemplaba dos causales de atipicidad: por un lado, que los comportamientos se ajustaran a los requisitos señalados en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto Ley 902 de 2017 para la adjudicación de bienes baldíos; por otro lado, el mencionado artículo criminalizaba, entre tanto, la financiación de las conductas descritas en el artículo precitado.
La demanda se estructuró en torno a un solo cargo: la contraposición de la norma frente a los principios constitucionales de la buena fe, la confianza legítima y la seguridad jurídica, y a la protección constitucional de la ocupación de baldíos como un instrumento para el acceso progresivo a la tierra. Lo anterior, teniendo en cuenta que durante más de 200 años las conductas fueron consideradas lícitas, conforme a la ley y la moral pública. Entonces, según el demandante, la modificación en comento representa un cambio extremo “que altera el statu quo de la situación en la que se encuentran millones de colombianos que han ocupado terrenos baldíos sin disponer de un mecanismo transitorio mediante el cual estos puedan adaptarse a la nueva legislación”[1].
En el marco de este proceso de constitucionalidad, el doctor José Manuel Díaz, docente de nuestro Departamento, rindió un concepto en el que sugirió declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada. En dicho concepto, el profesor Díaz expuso la necesidad de que los tipos penales contemplados en la norma discutida se reinterpretaran en el sentido de que: (i) solo fuera punible la ocupación irregular de bienes baldíos no susceptibles de regularización, y (ii) se exigiera que las conductas implicaran una lesión o puesta en peligro del medio ambiente y los recursos naturales, que se suponía era el bien jurídico que se buscaba proteger, tomando en consideración la ubicación de los delitos dentro del Título XI del Código Penal y la descripción de los delitos que inicialmente fue planteada en el proyecto de ley.
La recomendación de condicionar la exequibilidad a dicha interpretación se hizo al tener en cuenta que, por una parte, era contradictorio llegar a la conclusión de que los delitos sancionaban todas las ocupaciones de baldíos porque el mismo artículo 337 establecía dos excepciones. Por otra parte, resultaba inconstitucional entender que los tipos penales cuestionados penalizan toda ocupación irregular ya que la confianza legítima amparaba tanto al ocupante que esperaba que se le adjudique el bien, como a aquel ocupante indebido o irregular que pretendía ser regularizado[2].
La Corte Constitucional le dio fin a este proceso profiriendo la Sentencia C-013/2023. En esta, el alto tribunal estimó configurado el fenómeno de cosa juzgada constitucional debido a que en la Sentencia C-411 de 2022[3] ya se había se pronunciado sobre la constitucionalidad de la misma disposición. En suma, ordenó someterse a lo dispuesto en la providencia mencionada con anterioridad.
En la Sentencia C-411 de 2022, si bien la Corte no abordó de manera plena la discusión sobre la confianza legítima, la buena fe y la seguridad jurídica, sí declaró inexequible el artículo demandado, expulsando así del Código Penal los delitos agregados. Tuvo en cuenta, en primer lugar, que las expresiones “baldíos” y “sin el lleno de los requisitos legales” daban lugar a una falta de claridad, precisión y determinación, inadmisible a la luz del principio de estricta legalidad que opera en materia penal; en segundo lugar, que los delitos que se crearon no cumplían con el requisito de proporcionalidad estricta, o sea que recurrir a la sanción penal para tratar la ocupación de baldíos era exagerado por el problema que históricamente se ha presentado en el país en torno a la tierra, por la potencial vulneración de la presunción de inocencia que generaría procesar a una persona por estas conductas, ya que aquí se define “baldíos” a partir de una presunción que se tendría que desvirtuar, y por otras razones adicionales[4].
Me atrevo a afirmar que esta normatividad resultaba innecesaria e inidónea, es decir, desproporcionada. A dicha conclusión llego partiendo de la base de que los delitos que se quisieron crear perseguían, supuestamente, dos objetivos: proteger al medio ambiente, en tanto a que la ocupación “ilegal” de baldíos es la principal causa de la deforestación, y proteger al patrimonio público de la nación. De manera que, para que se configurase la conducta punible sería indispensable que la ocupación se acompañara al menos de una puesta en peligro significativa, concreta y no permitida del medio ambiente. Este elemento adicional, se concreta a través de conductas ya sancionadas, con mayor especificidad, como el aprovechamiento ilícito de los recursos naturales renovables, la deforestación, la minería ilegal, entre otras.
Adicionalmente, no es claro cómo la restricción de Derechos Fundamentales que implica reprochar penalmente la ocupación sería la medida más idónea para no torpedear la garantía del acceso progresivo de la tierra de los campesinos, vía adjudicación de baldíos, cuando el Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo Agropecuario[5], entre otras disposiciones[6], contempla la facultad de declarar irregular la ocupación de baldíos y proceder, con la colaboración de la fuerza pública, a desalojar el bien.
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-013/2023. MP: Alejandro Linares Cantillo.
[2] Díaz Soto, José Manuel. Concepto D-0014806. Departamento de Derecho Penal y Criminología. Universidad Externado de Colombia. 2022.
[3] Esta sentencia no había sido proferida en el momento en que fue formulada la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al proceso en el cual fue rendido el concepto del profesor Díaz, y que terminó en la referida Sentencia C-013/2023.
[4] Corte Constitucional. Sentencia C-411/22. MP: Alejandro Linares Cantillo.
[5] Gobierno de la República de Colombia. Decreto 1071 de 2015. Artículos: 2.14.19.5. y subsiguientes; 2.14.19.3.3 y subsiguientes.
[6] Decreto Ley 902 de 2017, Decreto Ley 2363 de 2015, entre otros.
[1] Corte Constitucional. Sentencia C-013/2023. MP: Alejandro Linares Cantillo.
[2] Díaz Soto, José Manuel. Concepto D-0014806. Departamento de Derecho Penal y Criminología. Universidad Externado de Colombia. 2022.
[3] Corte Constitucional. Sentencia C-411/22. MP: Alejandro Linares Cantillo.
[4] Gobierno de la República de Colombia. Decreto 1071 de 2015. Artículos: 2.14.19.5. y subsiguientes; 2.14.19.3.3 y subsiguientes.
[5] Decreto Ley 902 de 2017, Decreto Ley 2363 de 2015, entre otros.